中国财政科学研究院院长刘尚希： 加快构建地方税体系是税制改革的关键

十九大报告中，财税体制改革的表述发生了明显变化，把中央和地方财政关系改革放在了首位，其次是预算制度改革，最后才是税收制度改革。这看似是一个顺序的变化，实质上是财税改革思路的优化。

从“一体两翼”的总体框架定位税制改革。税制改革是整个财税改革的一部分，不能就税论税，必须和整个财税改革结合起来，或者说要放到财税体制改革的总体框架当中来看。总体上看，中央和地方财政关系改革、预算制度改革、税收制度改革是一个有机整体，相互关联。应当说，中央和地方财政关系改革是一个主体，而预算制度改革和税收制度改革是主体的两翼，即“一体两翼”的关系。现在整个财税体制改革要从“一体两翼”的总体框架考虑，不能分块单独考虑，孤立地推进各项改革。所以，谈税收制度改革首先要从财税体制改革的总体出发，这样才能准确定位税收制度改革。“营改增”一方面改变了中央与地方财政关系、财力的划分，另一方面地方税体系里主体税种没有了。下一步要重新划分中央与地方的财力，目前的替代办法是将原来中央占增值税收入的75%、地方占25%变成了现在的中央与地方五五分成。未来中央与地方怎么划分收入？怎么分税？需要以中央与地方财政事权、支出责任划分为依据。如果没有这个依据，中央与地方的收入划分就没有方向，地方税体系的建设也就无从谈起。

税制改革要把税收收入制度和税收征管制度放在一起考虑。税制改革本身也是一个整体，由各个税种、税率、税基等税制要素构成，实际上就是指税收收入制度。而税收制度要真正落地必须看税收征管制度。税收收入制度和税收征管制度是紧密联系的，甚至可以说，税收征管制度是税收收入制度的基础，要完善税收收入制度这个“大厦”就必须夯实税收征管制度这个地基，否则基础不牢、地动山摇。所以，税制改革首先要把税收收入制度和税收征管制度放在一起考虑，把税收征管制度作为前提和先决条件，因为任何一个税种能不能达到改革的目标，取决于税收征管的能力、水平。只有把税收征管能力、水平弄清楚了，在这个基础上设置整个税收收入制度，税制改革才算合理。如果孤立地、片面地考虑税收收入制度以及各个税种的改革，很可能表面上看起来设计得很好，但实际上却可能落不了地。就税收收入制度本身来说，它又是一个子系统，是一个整体，由各个不同的税种构成，而各个税种之间是相互联系的。现在存在一个误区，那就是一谈税制改革就直奔税种，比如营改增、消费税、个人所得税、房地产税等。虽然这些税种不一样，但是共同的基础是经济，来自于国民收入。只不过是不同的税种在不同的层次、不同的环节来征收。所以，对于税种改革，必须把这些税种作为一个整体进行筹划，把它们之间的相互关系搞清楚，不能以一个个税种的改革来替代整个税收收入制度的改革。当前的改革实际上存在着一种碎片化的倾向，缺乏整体设计的指导，使改革协同、协调容易落空，变成各自为政。

           大的改革有大的整体设计，小的改革有小的整体设计，从整个财税改革，到税收收入制度，再到各个税种，都有一个整体设计，只是处于不同层次罢了。如果缺少一个整体设计的科学方法，零打碎敲，必将会制约以后的改革。所以，不能孤立起来谈某一个税种怎么进行改革，否则将可能无法切入到整个税收收入制度和整个财税改革的整体框架中来，这是非常重要的。